2.4 El papel del gobierno

El consenso sobre el papel del gobierno en el desarrollo agrícola ha cambiado a través del tiempo hacia un manejo menos directo de las actividades económicas y menos controles sobre los precios y las cantidades de factores y productos. Aunque el concepto de “fallas del mercado” en el sector privado ha sido reconocido desde hace mucho tiempo en economía, la aceptación de las “fallas del gobierno” es ahora mucho mayor que antes. Si bien buena parte de las fallas del gobierno puede atribuirse a incentivos institucionales y a políticas fiscales inadecuadas, esas fallas son una realidad. La gran rotación de los ministros y el personal principal de los ministerios de agricultura puede dificultar grandemente el proceso de formular y ejecutar políticas coherentes. Sin embargo, los gobiernos tienen un papel sobresaliente en la movilización de consensos hacia políticas apropiadas de desarrollo y su traducción en acciones concretas. También deben corregir, con medidas indirectas, las fallas del mercado más importantes.

Uma Lele, Robert Emerson y Richard Beilock, apoyándose en aportes de Joseph Stiglitz, han resumido adecuadamente el estado del debate sobre el papel del estado en el desarrollo agrícola:

La nueva economía institucional subraya que la naturaleza de los acuerdos contractuales, y la distribución del ingreso y la riqueza, importan porque afectan los incentivos y los efectos multiplicadores que derivan de la agricultura (Stiglitz, 1993^[38]).... Por lo tanto, Stiglitz afirma que el consejo de adoptar sistemas de mercado es demasiado simplista cuando existen serios problemas de falta de equidad en la distribución de tierras, información imperfecta y mercados de riesgo incompletos.... No obstante estos riesgos, en los sistemas de planificación central la agricultura ha funcionado menos bien que en condiciones de mercado, por muchas razones. Primero, en el sector público la organización y administración de la agricultura, y los substitutos institucionales del mercado, tienden a ser malos e inadecuados para reaccionar ante la información y los incentivos. Además, la información tiende a ser débilmente procesada, debido en parte a relaciones jerárquicas que localizan a las autoridades que adoptan las decisiones lejos de los lugares en que se desarrollan las actividades económicas. La evasión de responsabilidades se convierte en un problema central, la iniciativa individual escasea, las restricciones presupuestarias blandas reemplazan a los presupuestos rígidos y la seguridad de empleo y salarios inhiben respuestas rápidas a la información nueva y crucial. Por ende, en los sistemas públicos de gestión, la reducción de los riesgos que enfrentan los agricultores tiende a requerir costos enormes.

Entonces ¿cuál debe ser el papel del gobierno, si no se encuentra en la producción y la distribución? Los roles no discutibles de los gobiernos son suficientemente claros: proteger los derechos de propiedad, hacer cumplir las obligaciones contractuales para fomentar la competencia, y suministrar bienes públicos tales como investigación, tecnología, información e infraestructura. Los papeles más controvertidos se relacionan con la redistribución de recursos a través de medidas forzosas, la estabilización de precios, la absorción de riesgos y la provisión de crédito. Si los gobiernos donde los mercados privados temen entrar tienen que hacerlo con cautela y considerables resguardos^[39].

Gale Johnson ha proporcionado una clara definición de los seis aspectos tradicionales que requieren acción de los gobiernos. Uno es la corrección de las fallas del mercado, pero es cauteloso en sus recetas para hacerlo y subraya principalmente la provisión de educación. Sus afirmaciones, tomadas del original, son las siguientes:

Provisión de bienes públicos

... hay algunos bienes y servicios que los mercados competitivos no suministran o lo hacen en cantidades menores a las óptimas. Estos incluyen a los bienes públicos cuyo consumo no es excluyente, tales como el mantenimiento de la ley y el orden público, protección de los derechos civiles, defensa nacional, parques públicos, investigación agrícola y algunas formas de comunicación.... Algunos mercados competitivos pueden no ser óptimos

Hay... bienes y servicios que las sociedades consideran que no son suministrados en cantidades adecuadas por mercados competitivos, debido a la existencia de economías de escala (servicios públicos), o a que no son utilizados en cantidades socialmente óptimas por ciertos segmentos de la población. Este último es el argumento para proveer educación primaria y secundaria gratuita....

Debido al innovador trabajo de... Theodore W. Schultz (1964^[40]), ha recibido creciente consideración el importante papel de la inversión en capital humano para el crecimiento económico. Actualmente existen fuertes evidencias de que la inversión en capital humano, a través del acceso universal a la educación primaria y secundaria, contribuye al crecimiento económico y, al mismo tiempo, limita o evita el incremento de las desigualdades durante el proceso de crecimiento económico. Al respecto, Taiwan y Corea del Sur constituyen importantes lecciones para los países en desarrollo. Ambos países otorgaron importancia temprana a la educación primaria y secundaria universal. No sólo alcanzaron un rápido crecimiento económico sino que lo hicieron sin un aumento significativo de las desigualdades.

Desarrollo de la infraestructura

La infraestructura rural no ha recibido la misma atención e importancia que la urbana. Este fue especialmente el caso de los países socialistas, en los cuales el descuido de las carreteras mantuvo inaccesibles a una alta proporción de los pueblos y los hogares agrícolas... en todo o gran parte del año...

Apoyo a la investigación

Las recientes tasas de crecimiento sin precedente de la producción de alimentos en países en vías de desarrollo se deben en gran medida a la provisión de un bien público, la investigación agrícola. Hay evidencia abrumadora sobre las altas tasas de retorno a las inversiones en investigación agrícola (Evenson et al., 1979^[41])...

Información

La información de mercados es esencial para el eficiente funcionamiento de los mercados. En economías en desarrollo y en aquéllas en transición, es improbable que dicha información sea suministrada adecuadamente por las instituciones del mercado y, desafortunadamente, se está haciendo poco para suministrarla de forma sistemática, en particular en las economías en transición....

Instituciones

Los gobiernos también deben activamente limitar la importancia de los monopolios, sea a través de incentivos a la competencia (incluyendo políticas liberales de comercio internacional), sea mediante la regulación cuando la competencia no es una alternativa viable....los monopolios públicos pueden ser mucho más poderosos y dañinos que los monopolios privados más fuertes....

La clara definición y aplicación de los derechos de propiedad juega un papel principal en la creación de incentivos para una agricultura eficiente....Los derechos otorgados deben ser jurídicamente aplicados, aún contra acciones arbitrarias de los gobiernos y de organismos privados^[42].

Los derechos de propiedad pueden ser ampliados a los efectos de incluir las leyes y los reglamentos que garantizan derechos convenidos en contratos, entre ellos los reglamentos de almacenes de depósito de granos, las normas de pesas y medidas en los mercados, y la legislación sobre contratos de arrendamiento de tierras y la supervisión bancaria sobre instituciones de micro crédito. Estas y muchas otras medidas de ese tipo tienen el propósito de mejorar el funcionamiento de los mercados rurales.

En las economías modernas, el sector privado y el gobierno juegan papeles de apoyo mutuo, y la frontera entre ambos no siempre está claramente definida. Como ha dicho Stiglitz:

La nueva agenda... ve al gobierno y los mercados como complementarios, en vez de sustitutivos. Considera como dogmas que los mercados por sí solos no pueden asegurar los resultados deseados y que la ausencia o las fallas de un mercado no requieren que el gobierno asuma la responsabilidad de esa actividad. Ni siquiera pregunta si una determinada actividad debe estar a cargo del sector privado o del público. Antes bien, en algunas circunstancias la nueva agenda visualiza al gobierno como asistiendo en la creación de mercados, como lo hicieron muchos gobiernos de Asia oriental en aspectos esenciales del mercado financiero. En otras circunstancias (como en la educación) concibe al gobierno y al sector privado como socios trabajando juntos, cada uno con sus propias responsabilidades. Y en otras todavía (la banca) considera tarea del gobierno la de asegurar las regulaciones esenciales sin las cuales los mercados no pueden funcionar....

Los gobiernos pueden ayudar a promover la equidad y aliviar pobreza, políticas que en Asia oriental contribuyeron al crecimiento... el papel exacto del gobierno cambia con el tiempo^[43].

Desde una perspectiva diferente, Lawrence Smith también ha subrayado que la línea divisoria entre los roles de los sectores público y privado no es rígida:

La reforma de los organismos paraestatales es frecuentemente considerada en términos de opción entre el suministro de bienes y servicios por el sector público o por el privado. Sin embargo... esta es una dicotomía falsa y estéril porque el suministro de cualquier bien o servicio puede ser desagregado en cuatro componentes:

• Financiación del suministro

• Proceso de producción del bien o servicio

• Regulación del suministro, y

• Consumo

El punto importante a considerar es que, en teoría, no es necesario que todas estas funciones las lleve a cabo el mismo organismo ni, por cierto, el mismo sector de la economía.... Como dice [el Banco Mundial]:

La producción o el mercadeo público de semillas bien puede ser un paso necesario para mostrar la existencia de un mercado y suministrar las semillas, en tanto se desarrollan las empresas privadas de semillas^[44].

... [Puede existir] la necesidad de que el gobierno continúe financiando total o parcialmente algunas actividades, aunque éstas no sean llevadas a cabo exclusivamente por una empresa paraestatal. Por ejemplo, si la industria estuviera principalmente interesada en la producción de semillas de polinización cerrada de variedades de alto rendimiento... los agricultores las pueden guardar por varias generaciones, sin gran descenso de los rendimientos. Esto haría difícil que las empresas de semillas recuperen a través de sus ventas el costo completo de las semillas mejoradas.... Sin un subsidio, la economía nacional no obtendría todos los beneficios alcanzables con el uso de las semillas mejoradas. Aún en el caso de que ese financiamiento sea canalizado a través de compañías privadas, el sector privado podría de todos modos no invertir suficientes recursos en estas actividades, lo cual determinaría la necesidad de una participación permanente de la empresa paraestatal^[45].

Bardhan ha resaltado el papel de los gobiernos en estimular el desarrollo agrícola dentro de un contexto moderno, y comentado la descentralización de las funciones de gobierno:

Aún con todas sus limitaciones (de capacidad administrativa y de vulnerabilidad respecto a costosos procesos de búsqueda de rentas de posición), el Estado puede jugar al menos un papel catalizador en las etapas iniciales, contribuyendo a la financiación agrícola y garantizando riesgos, si bien teniendo cuidado en evitar el correspondiente peligro moral de alentar la dependencia. Puede tomar la iniciativa en establecer bolsas de productos, generar y difundir información, facilitar los contratos de riesgos y arbitrar las disputas sobre contratos...

Después de las reformas, la inversión pública en la agricultura ha descendido en muchos países en vías de desarrollo. Dada la indudable complementariedad entre la inversión pública y la privada, no es sorprendente que la última haya tardado en compensar esa deficiencia. En particular, la disminución de la inversión pública en investigación y desarrollo agrícola está retrasando en muchos países el progreso tecnológico del sector, y la reducción de inversión en mantenimiento y reparación de sistemas de riego y drenaje, caminos rurales y prevención de erosión de los suelos ha cercenado la eficacia de anteriores inversiones en la agricultura (recientes proyecciones de IFPRI para China sugieren que cada yuan invertido en las próximas décadas en investigación y riego proporcionaría retornos de entre 3,6 y 4,8 yuan). El tema de la inversión pública es también de creciente importancia para la investigación biotecnológica relacionada con nuevas variedades de plantas y animales, y cultivos nativos adecuados a las condiciones locales (sorgo en África, mijo en India), una necesidad que probablemente es descuidada por las compañías biotecnológicas multinacionales protegidas por patentes....

La prioridad de las inversiones públicas en agricultura se está trasladando de las obras masivas en grandes represas... al mejoramiento del manejo local de sistemas de riego ya existentes y a proyectos de pequeño riego con algún tipo de control comunitario, para mejorar la eficacia de las inversiones. Comparando el modo de operación de los funcionarios encargados de los canales de riego en Corea del Sur y en India, Wade (1997^[46]) encontró que la primera es más sensible a las necesidades de los agricultores locales y, por lo tanto, más eficaz. Los sistemas de riego de la India requieren burocracias grandes y centralizadas, a cargo de todas las funciones.... Sus formas de operación... y fuentes de financiación... son totalmente insensibles a la necesidad de desarrollar y aprovechar el capital social local^[47]. En contraste, en Corea los sistemas de canales están a cargo de organizaciones funcionalmente separadas: las tareas de implementación y mantenimiento... se delegan a Asociaciones de Mejoramiento de Tierras Agrícolas, una para cada cuenca, cuyo personal son agricultores locales a tiempo parcial... que conocen las cambiantes condiciones locales, cuyos salarios y presupuesto operativo dependen de las tarifas pagadas por los usuarios agricultores, y se apoyan permanentemente en relaciones locales de confianza.

Los mismos problemas de la baja rendición de cuentas (accountability) ante la población local afectan al volumen y, en particular, la calidad de la provisión de bienes y servicios públicos locales en muchos países en vías de desarrollo.... Fisman y Gatti (1999^[48]), utilizando datos transversales de países, documentan una correlación negativa significativa entre la proporción del gasto subnacional en el gasto público total y diversas mediciones de la corrupción, lo que sugiere que la descentralización puede mitigar la corrupción. Por supuesto, los efectos adversos de la falta de rendición de cuentas local sobre la calidad de los bienes y servicios públicos puede manifestarse en formas menos tangibles de falta de focalización y dispersión, no bien relevadas por la medición de la corrupción.

Yendo más allá del impacto de la rendición de cuentas local sobre la calidad de los servicios públicos, es importante señalar que una organización comunitaria local, con miembros estables y estructuras bien desarrolladas para transmitir informaciones privadas y normas entre sus miembros, podría potencialmente manejar mejor los recursos de propiedad común....

Un problema importante que obstaculiza la mayoría de los esquemas descentralizados de gobierno es el relacionado con los conflictos distributivos. En zonas de alta desigualdad social y económica, el problema de la “conquista” de las instituciones públicas locales por la elite local puede ser importante, y los segmentos pobres y más débiles de la población pueden quedar expuestospenosamente a su compasión y malas acciones.... De igual modo, la colusión entre las elites puede ser más fácil en el ámbito local que en el nacional^[49].

En sus diferentes ámbitos, un gobierno eficaz asume un compromiso activo hacia el desarrollo del sector, pero también es consciente de las limitaciones de la acción pública y del peligro de crear distorsiones económicas graves, si las políticas no están bien concebidas. Es un gobierno que apoya el desarrollo con inteligencia, diagnosticando con precisión y continuidad los problemas que emergen y asumiendo el papel de facilitar el crecimiento del sector. Es un gobierno cuyas instituciones son fuertes y se han desarrollado a partir de la experiencia histórica y el contexto social propio del país. Si bien la mayor parte de los gobiernos se encargan de la infraestructura, los servicios de investigación agrícola y otros bienes públicos, con ha señalado Gale Johnson, su papel legítimo en la promoción del desarrollo puede ser configurado de manera más amplia. Dani Rodrik ha proporcionado una interesante perspectiva sobre el papel de los gobiernos, el carácter de sus instituciones y el proceso de reforma de las políticas:

[Hay] cinco funciones que las instituciones públicas deben cumplir para que los mercados funcionen adecuadamente: protección de los derechos de propiedad, regulación del mercado, estabilización macroeconómica, seguridad social y solución de conflictos. En principio, diversos sistemas institucionales pueden cumplir estas funciones. Debemos ser escépticos ante la noción de que una institución específica existente en un país (por decir, los Estados Unidos) es el tipo más compatible con economías de mercado que funcionan bien.

Las reformas parciales y graduales frecuentemente han funcionado mejor, pues es más probable el éxito de los programas de reforma sensibles a las precondiciones institucionales que el de los que suponen que las nuevas instituciones pueden ser construidas masivamente de un día para otro. Estudiar e imitar la experiencia exterior son elementos importantes para una estrategia de desarrollo exitosa. Pero los planes y programas importados deben ser filtrados a través de la experiencia local y la deliberación....

La lección del siglo XX es que el desarrollo requiere mercados apuntalados por instituciones públicas sólidas. Los países industrializados - Japón, los Estados Unidos, las naciones de Europa occidental - deben el éxito a haber desarrollado sus propios modelos de economía mixta. Mientras que estas sociedades son parecidas por el acento que ponen en la propiedad privada, la moneda sólida y el dominio de la ley, son disímiles en muchos otros aspectos: sus prácticas en las relaciones laborales, la seguridad social, la administración de las corporaciones, la regulación de los mercados de productos y los sistemas de tributación difieren substancialmente.

Todos estos modelos se encuentran en evolución constante y ninguno deja de tener sus problemas.... Lo que es cierto para las economías avanzadas es también cierto para los países en vías de desarrollo. El desarrollo económico deriva en último término de estrategias hechas en casa, no por el mercado mundial. Los que toman decisiones de política en los países en desarrollo deben evitar las modas, poner la globalización en perspectiva y concentrarse en la construcción de las institucionales nacionales. Deben tener más confianza en sí mismos, en el desarrollo de instituciones nacionales y poner menos fe en la economía global y los planes estándar (blueprints) que emanan de ella^[50].